Korupcja w Polsce i na świecie 2006

Przeczytaj także: Korupcja w Polsce i na świecie 2008

– Korupcja zatrzymuje miliony ludzi w ubóstwie – powiedziała Huguette Labelle, przewodnicząca Transparency International. – Mimo dziesięcioletniego postępu w tworzeniu prawa i przepisów przeciwdziałających korupcji, przedstawione wyniki wykazują, że trzeba jeszcze wiele zrobić, aby uzyskać widoczną poprawę życia najuboższych obywateli.

Indeks Percepcji Korupcji 2006 (IPK 2006) to złożony indeks oparty na różnych specjalistycznych sondażach, które dotyczą postrzegania korupcji w sektorze publicznym w 163 krajach. Jest to IPK o najszerszym historycznie zakresie. Obejmuje on ocenę krajów w skali od zero do 10, przy czym zero odzwierciedla wysoki, a 10 – niski poziom percepcji korupcji.
Wyniki IPK 2006 wskazują na silne powiązanie korupcji i ubóstwa. Prawie trzy czwarte krajów uwzględnionych w IPK 2006 uzyskało wynik poniżej pięciu (w tym wszystkie kraje o niskim dochodzie i wszystkie kraje afrykańskie z wyjątkiem dwóch), co wykazuje, że większość krajów na świecie ma problem z wysokim poziomem korupcji. Siedemdziesiąt jeden krajów – prawie połowa – uzyskała wynik poniżej trzech, co oznacza powszechną korupcję. Najniższy wynik – 1,8 – uzyskało Haiti, a Gwinea, Irak i Myanmar wspólnie zajmują przedostatnią pozycję z wynikiem 1,9. Najwyższą wartość – 9,6 – osiągnęły Finlandia, Islandia i Nowa Zelandia.

W grupie krajów, w których nastąpiło istotne pogorszenie poziomu percepcji korupcji, znalazły się Brazylia, Kuba, Izrael, Jordania, Laos, Seszele, Trynidad oraz Tobago, Tunezja i Stany Zjednoczone. Kraje, które odnotowały znaczną poprawę pod względem percepcji korupcji, to Algieria, Republika Czech, Indie, Japonia, Łotwa, Liban, Mauritius, Paragwaj, Słowenia, Turcja, Turkmenistan i Urugwaj.

Wyraźnie widoczna jest koncentracja tak zwanych „przegranych krajów” u dołu rankingu. Irak spadł na przedostatnie miejsce, przy czym w tegorocznym IPK nie uwzględniono danych z sondaży sprzed wojny.

Podczas gdy kraje uprzemysłowione osiągnęły stosunkowo wysoki wynik w IPK 2006, w wielu z tych krajów możemy obserwować poważne skandale korupcyjne. Chociaż w tym kontekście korupcja może mieć mniejszy wpływ na ubóstwo i rozwój niż w krajach rozwijających się, skandale te wykazują, że nie należy popadać w samozadowolenie.

Polska zajęła 61 pozycję w rankingu otrzymując 3.7 punkty. Wynik ten świadczy o bardzo wysokim poziomie postrzeganej korupcji. Niemniej, trzeba podkreślić, iż uległ on nieznacznej poprawie w stosunku do ubiegłego roku – o 0.3 punktu. Oznacza to przełamanie wieloletniego trendu systematycznego spadku Polski w rankingu, począwszy od 1996 roku, kiedy to nasz kraj został po raz pierwszy objęty badaniem Indeksu Percepcji Korupcji (Pierwszy Indeks został opublikowany w 1995 roku).

W poprzednich latach Polska sytuowała się odpowiednio:
Podobnie jak w ubiegłym roku Polska jest postrzegana jako najbardziej skorumpowane państwo Unii Europejskiej. Nasz kraj ma znacząco gorszy wynik IPK nie tylko w porównaniu do starych członków Unii, ale również w odniesieniu do ośmiu nowych państw członkowskich z Europy Środkowo-Wschodniej. Jednak w przeciwieństwie do kilku poprzednich lat Polska nie wyróżnia się już w tej grupie jako jedyne państwo, w którym IPK sukcesywnie się pogarsza.

Szczegółowe dane zawarte są w poniższej tabeli:
Wyniki uzyskane przez Polskę w Indeksie Percepcji Korupcji są zbieżne z rezultatami badań międzynarodowych nt. korupcji zrealizowanych przez GFK Polonia, które zostały opublikowane na
łamach „Rzeczpospolitej” (4-5 listopada br.). Według tych badań aż 93% Polaków uważa swój kraj za skorumpowany. Poglądy w tej kwestii nie uległy zmianie w stosunku do zeszłego roku. Niemal analogiczny rezultat przyniósł sondaż przeprowadzony w sierpniu 2005 przez TNS OBOP – 94% Polaków wyraziło wówczas przekonanie, że korupcja w Polsce występuje bardzo często (67%) lub często (27%).

Niska wartość Indeksu Percepcji Korupcji dla Polski świadczy o dużej skali korupcji. Pośrednim potwierdzeniem tego zjawiska są koszty ponoszone w jego wyniku przez państwo i społeczeństwo, tak w wymiarze ekonomicznym jak i w postaci utraty zaufania do instytucji publicznych.

Jeśli chodzi o skutki natury ekonomicznej, wyobrażenie o ich skali dają wyniki finansowe kontroli przeprowadzanych przez Najwyższa Izbę Kontroli (NIK). (Kontrole Izby z natury rzeczy sięgają do obszarów narażonych na działania niezgodne z prawem, niegospodarność i zagrożone korupcją). Na przestrzeni lat 2001 – 2005 ogólna suma wykrytych nieprawidłowości sięgała 33.9 mld zł! Z sumy tej udało się odzyskać mniej niż 10%. Straty wykrywane przez NIK rosną w zastraszającym tempie. Podczas gdy w 2001 r. wynosiły ona 3.3 mld, w 2005 zamknęły się kwotą 18.3 mld zł! Wzrost ten wynika zarówno z obiektywnego wzrostu skali nieprawidłowości jak i z coraz doskonalszych narzędzi metodologicznych pozwalających na ich ujęcie. Powyższe straty to tylko wierzchołek góry lodowej, bo przecież kontrole NIK obejmują jedynie wycinek funkcjonowania państwa. Jest wysoce prawdopodobne, że rzeczywista wielkość kosztów ponoszonych przez państwo wskutek praktyk korupcyjnych w postaci uszczuplonych przychodów budżetowych z podatków, ceł, prywatyzacji, sprzedaży i wynajmu nieruchomości czy nieprawidłowych zamówień publicznych jest 10-krotnie wyższa.

Drugim zasadniczym kosztem i zarazem symptomem korupcji jest niski poziom zaufania społecznego do organów władzy oraz polityków i urzędników państwowych. Świadczą o nim wyniki badań opinii publicznej. Np. według rezultatów ostatnich sondaży CBOS-u z września 2006, tylko 26% Polaków ma pozytywny stosunek do rządu a 31% dobrze ocenia Prezydenta. Jeszcze gorzej kształtuje się stosunek do parlamentu - 71% badanych negatywnie ocenia pracę Sejmu, a 53% Senatu. Polacy nie darzą również zbytnim zaufaniem organów wymiaru sprawiedliwości tylko 40% ufa sądom, a 43% prokuraturze. (CBOS, czerwiec 2006). Podobnie rzecz wygląda jeśli chodzi o ocenę przedstawicieli organów władzy. W rankingu uczciwości i rzetelności różnych grup zawodowych, opublikowanym w marcu 2006 przez CBOS posłowie, politycy i urzędnicy państwowi wysokiego szczebla znaleźli się na szarym końcu, uzyskując odpowiednio 7, 8 i 14 procent pozytywnych opinii. Brak szacunku dla organów państwa i jego przedstawicieli choć nie do końca wymierny ma wyjątkowo destrukcyjne skutki. Rodzi brak poszanowania dla prawa, umów i porządku publicznego. W konsekwencji osłabia skuteczność poczynań rządu i sterowalność państwa.

Część komentatorów politycznych uważa, że przekonanie Polaków o wszechobecności korupcji nie odzwierciedla rzeczywistego rozmiaru tej patologii tylko jest efektem epatowania społeczeństwa aferami i skandalami przez media. Według Transparenty International, media miały ogromny wpływ na wzrost świadomości zagrożenia korupcją, natomiast nie są odpowiedzialne za wykreowanie obrazu rzeczywistości, który nie ma pokrycia w faktach. Chyba nie ma w Polsce ministerstwa, agencji rządowej, funduszu, jednostki samorządu terytorialnego czy przedsiębiorstwa państwowego w którym na przestrzeni ostatnich lat nie doszło do nadużyć na mniejszą lub większą skalę. W niektórych organach, tak jak w Ministerstwie Finansów, w Komendzie Głównej Policji, Agencji Mienia Wojskowego czy w samorządzie warszawskim działały zorganizowane szajki, powiązane ze światem przestępczym żerujące latami na majątku publicznym.

W innych jednostkach tak jak w Agencji Rozwoju Przemysłu, PKP, Poczcie Polskiej, czy w ZUS-ie skład grup marnotrawiących majątek publiczny w zamian za łapówki ulegał zmianie jednak rodzaj nieprawidłowości, jakich się dopuszczały regularnie się powtarzał. Sytuacja taka była możliwa, ponieważ brak było woli politycznej do zwalczania korupcji i likwidacji jej systemowych przyczyn, które od lat pozostają nie zmienne. Należą do nich: niejasność i niestabilność prawa, brak przejrzystości w działaniu administracji rządowej i samorządowej, nadmierna uznaniowość decyzji, lekceważenie sprawozdawczości i dokumentacji, brak odpowiedzialności osobistej za podejmowane decyzje, słabość systemu kontroli wewnętrznej, tolerancja dla zjawiska konfliktu interesów oraz brak skutecznych rozwiązań anty-korupcyjnych, wyrażający się głównie w słabości tzw. ustawy anty-korupcyjnej, która w dotychczasowym kształcie praktycznie pozbawiona jest instrumentów umożliwiających egzekwowanie jej przepisów.

Powyższe uwarunkowania instytucjonalne korupcji, dają się również zauważyć w zupełnie nowych dziedzinach takich jak dystrybucja funduszy strukturalnych. Nadmiernej sztywności i przeregulowaniu systemu na etapie aplikowania o wsparcie z funduszy unijnych i rozliczania projektów towarzyszy brak przejrzystości i niedostatek reguł i kontroli na poziomie selekcji projektów. (szczegóły patrz strona internetowa TI-Polska).

Niezależnie od krytycznej oceny obecnego poziomu korupcji w Polsce, należy zauważyć, że przełamanie trendu wzrostowego w postrzeganiu tego zjawiska jest bardzo pozytywnym sygnałem. Zmianę tą należy przypisać wypowiedzeniem przez nowy rząd zdecydowanej walki z korupcją oraz podjęciem działań mających na celu jej ograniczenie. Powstało Centralne Biuro Antykorupcyjne, zlikwidowano WSI, CBŚ dokonało szeregu spektakularnych zatrzymań w tym m.in. urzędników Ministerstwa Finansów, wydających przez całe lata decyzje korzystne dla przestępców i mafii, prominentnych polityków SLD, zamieszanych w ubezpieczanie elektrowni Opole, czy członków tzw. „układu warszawskiego” podejmujących niekorzystne dla miasta decyzje w zakresie gospodarki nieruchomościami w zamian za gigantyczne łapówki. Nowego tempa nabrały również wlokące się od lat śledztwa, np. w sprawie zabójstwa Generała Marka Papały, prywatyzacji PZU czy afery związanej z Laboratorium Frakcjonowania Osocza. Prokuratura rozpoczęła też przegląd śledztw, co do których istnieje podejrzenie, że zostały bezzasadnie umorzone, w celu podjęcia ich na nowo. Kolejnym działaniem dającym nadzieje na skuteczniejsza walkę z korupcje jest szeroko zakrojona reforma wymiaru sprawiedliwości, wdrażana przez Ministerstwo Sprawiedliwości.

Wyniki Indeksu Korupcji Percepcji charakteryzują się pewnym bezwładem i na przestrzeni jednego roku nie odzwierciedlają w pełni zmian podjętych przez władze na rzecz przeciwdziałania korupcji. Jeśli zmiany te będą kontynuowane zwyżkowy trend IPK dla Polski powinien się utrzymać w przyszłym roku.

Dobranie się do skóry skorumpowanym urzędnikom i politykom, którzy przez całe lata byli nietykalni, jest zjawiskiem bardzo pozytywnym, z punktu widzenia ochrony majątku publicznego i elementarnego poczucia sprawiedliwości. Rozbijanie układów przestępczych na również walor prewencyjny, zwiększa bowiem ryzyko związane z dopuszczaniem się czynów korupcyjnych. Jednak z analiz i sygnałów docierających do TI-Polska wynika, że zmiany w funkcjonowaniu organów ścigania, w tym przede wszystkim prokuratury dotyczą niemal wyłącznie szczebla centralnego i nic nie wskazuje na to, żeby na sytuacja miała w najbliższym czasie ulec zmianie. Na poziomie lokalnym, szczególnie w małych i średnich miastach, prokuratorzy uwikłani są w lokalne układy z władzami samorządowymi, radnymi, przedsiębiorcami i sędziami. Bez uzasadnienia umarzają postępowania, odmawiają ich wszczynania, lub prowadzą sprawy tendencyjnie i nierzetelnie.

Komentując działania podjęte przez rząd Transparency International podkreśla, że samo ściganie przestępców nie doprowadzi do znaczącego ograniczenia korupcji. W tym celu potrzebna jest generalna naprawa państwa, polegająca na uporządkowaniu funkcjonowania organów władzy, agencji, funduszy i przedsiębiorstw państwowych. Z tego punktu widzenia bardzo istotne jest przeprowadzenie reformy finansów publicznych odkładanej od kilkunastu lat ad acta. Konsolidacja wydatków wszystkich podmiotów publicznych w budżecie państwa, oraz wprowadzenie ścisłych reguł wydatkowania pieniędzy publicznych i przejrzystości w tym względzie zahamowałoby niekontrolowany wyciek miliardów złotych z budżetu, prowadząc do znaczącego wzrostu zamożności społeczeństwa. Równie ważne dla przeciwdziałania korupcji i ukrócenia marnotrawstwa jest ograniczenie możliwości i pokus korupcyjnych, występujących na wszystkich szczeblach władzy. Do wprowadzania koniecznych zmian w tej dziedzinie można przystąpić natychmiast, natomiast środki służące zapobieganiu korupcji, w postaci zmian legislacyjnych, organizacyjnych i proceduralnych są już od dawna rozpoznane.

Słaby wynik wielu krajów wskazuje na to, że elity polityczne wciąż mogą uzyskać wsparcie w zakresie prania brudnych pieniędzy, przechowywania i innego korzystania z nieuczciwie pozyskanego bogactwa, które często obejmuje przejęty majątek państwowy. Obecność chętnych pośredników – często przeszkolonych w krajach o wiodących gospodarkach lub działających z tych krajów – wspiera korupcję, co oznacza, że osoby popełniające akty korupcji wiedzą, że znajdą specjalistów w zakresie bankowości, księgowych, prawników lub innych ekspertów, gotowych do zapewnienia pomocy w uzyskaniu, przekazaniu lub przechowaniu nielegalnego dochodu.

Według dawnego kenijskiego aktywisty ruchu przeciwko korupcji, Johna Githongo, kenijski skandal Anglo-Leasing i powiązane przypadki mogą być przykładem sytuacji, gdy niewłaściwe wykorzystanie funduszy publicznych możliwe było dzięki oszukańczym kontraktom z udziałem podstawionych spółek i rachunkom bankowym w jurysdykcjach europejskich i innych. Według Indeksu Przekupstwa w Kenii opracowanego przez TI, łapówki kosztują Kenijczyków około 1 miliarda USD rocznie, chociaż ponad połowa obywateli Kenii ma mniej niż 2 USD dziennie na utrzymanie.

Akty korupcji wymagają strony dającej (podażowej) i strony biorącej (popytowej). TI popiera zdecydowane działania ograniczające stronę podażową łapówek, w tym uznanie łapówek zagranicznych za przestępstwo karne zgodnie z Konwencją OECD o zwalczaniu przekupstwa, a także ograniczające stronę popytową, w tym ujawnianie majątku urzędników publicznych i przyjęcie kodeksów postępowania.

Transakcje są jednak często możliwe dzięki specjalistom z różnych obszarów. Pośrednicy korupcyjni łączą strony dające i odbiorców, tworząc atmosferę zaufania i wzajemności; próbują zapewnić wrażenie legalności transakcji korupcyjnych, opracowując kontrakty, które zgodnie z prawem są wykonalnej. Poza tym, w przypadku wykrycia korupcji, pośrednicy starają się znaleźć kozła ofiarnego.

– Firmy i stowarzyszenia profesjonalne prawników, księgowych i specjalistów z dziedziny bankowości ponoszą szczególną odpowiedzialność za podjęcie bardziej zdecydowanych działań przeciwko korupcji – stwierdził David Nussbaum, dyrektor wykonawczy Transparency International. – wykorzystując prokuratorów, audytorów specjalizujących się w wykrywaniu nadużyć gospodarczych i specjalistów w zakresie zgodności z przepisami, mogą one stać się wiernymi zwolennikami walki z korupcją.