Zaniżone dotacje dla niepublicznych przedszkoli. Jak duża jest skala problemu?

Przeczytaj także: Jakie potrzeby zgłaszają placówki oświatowe?

W badanym okresie lat 2010–2016 w niektórych gminach w Polsce dochodziło do zaniżania należnych niepublicznych przedszkolom dotacji. Ze względu na sposób obliczania dotacji (dotacja jest wyliczana według ustawowego algorytmu uwzględniającego ilość uczniów w przedszkolu) oraz długość badanego okresu (7 lat), niepubliczne placówki oświatowe dotknięte tym zjawiskiem poniosły poważne straty. Chroniczne niedofinansowanie zmuszało osoby je prowadzące do stałego dofinansowywania zadania gminy z własnych środków, kosztem własnego majątku. Często również, do zadłużania się na ten cel, a w skrajnych wypadkach nawet rodziła u niektórych zaległości podatkowe czy w zakresie składek na ubezpieczenie społeczne.

Stosunkowo niewielka grupa osób prowadzących przedszkola wystąpiła na drogę sądową o dopłatę i wyrównanie strat z tytułu nienależycie obliczonych i wypłaconych przez gminy, dotacji. Wobec tego, niektóre gminy stanęły przed koniecznością wypłacenia organom prowadzącym przedszkola,
nieplanowanych w budżecie kwot.

Z jednej strony zasada praworządności wymaga, należytego obliczania i wypłacania dotacji oświatowych, a także wyrównania osobom prowadzącym przedszkola strat i utraconych korzyści związanych z brakiem należytego finansowania ich działalności. Z drugiej zaś strony powstanie sporu dotyczącego należności z kilku lat, wygenerowanych niekiedy pod rządami różnych osób, spotyka się z różnymi reakcjami zainteresowanych władz gminnych.

Zrozumiałym jest, że w rzeczywistości sterowanej dyscypliną finansów publicznych i przepisami budżetowymi, nagłe ujawnienie konieczności uregulowania istotnego zobowiązania bywa zaskakująca. Czasem też, tworzy wrażenie zaistnienia krytycznego problemu dla władz konkretnej gminy.

W niektórych opracowaniach stowarzyszeń i związków gmin oraz w mediach pojawiły się przekazy zawierające szacowaną skalę wysokości tych roszczeń. Wskazuje się tam na rzekomo wielomiliardową kwotę do zwrotu dla niepublicznych przedszkoli tworzącą jakoby zagrożenie - dla finansów samorządowych w Polsce.

Niestety, przekazy te nie zawierały odniesień do jakichkolwiek badań i metod, przy pomocy których ta skala miałaby zostać wyliczona. Zawierały też niespójne przekazy niekiedy wskazujące, że komunikowane kwoty dotyczącą spraw już dochodzonych w sądach, a niekiedy, że mogą one stanowić dopiero takie ryzyko. Wobec tego istotne jest podjęcie zadania oszacowania rzeczywistej wysokości tych roszczeń, ich potencjalnego realnego wpływu na stan finansów samorządu gminnego w Polsce, oraz rzeczywistego poziomu ryzyka związanego z ich istnieniem.

Liczba przedszkoli, które nie otrzymały pełnej dotacji oświatowej

Liczba przedszkoli, które w latach 2010-2016 nie otrzymały pełnej, należnej im dotacji oświatowej została oszacowana w oparciu o dane uzyskane na podstawie wniosku o udzielenie informacji publicznej o liczbie przedszkoli niepublicznych znajdujących się na terenie Gmin, w których doszło do wypłaty dotacji w niepełnej wysokości w latach 2010-2016. Według tych szacunków w sumie ponad 3000 przedszkoli otrzymało należne im z gmin dofinansowanie tylko w części.

Jak wiele gmin zaniżyło dotacje niepublicznym przedszkolom?

Po przeliczeniu, ile gmin faktycznie w Polsce zaniżyło dotacje niepublicznym placówkom okazało się, że problem ten według dokonanych szacunków dotyczy jedynie 29,6% gmin.

Wysokość niedopłat na jedną gminę

Średnia, szacowana wysokość niedopłat na jedną gminę, ustalona zgodnie z przyjętą metodologią, stanowi wskaźnik prezentujący w jaki sposób w danym regionie Polski gminy przez 7 lat wypłacały dotacje przedszkolom. Najmniejsze niedopłaty wystąpiły w województwach: świętokrzyskim, podkarpackim, opolskim i podlaskim. Największe z kolei (średnio ponad 1,5 miliona złotych na gminę) w województwach: kujawsko-pomorskim, wielkopolskim, warmińsko-mazurskim, pomorskim oraz mazowieckim.

Warto jednak zwrócić uwagę na znaczne różnice pomiędzy powiatami, a miastami na prawach powiatu. Szczególnie na tym tle wyróżnia się Warszawa. Po wyłączeniu Warszawy z pozostałych powiatów województwa mazowieckiego, klasyfikacja ta wygląda, tak jak zostało to przedstawione na poniższej mapie. Miasto Warszawa zawyża znacznie średnią w całym województwie, jak i całym kraju.

Średnia, szacowana niedopłata w stolicy Polski wynosi ponad 131 mln zł! Podczas gdy w pozostałych powiatach woj. mazowieckiego tylko nieco ponad 900 tys. zł. Bazując na szacowanej sumie roszczeń z tytułu zaniżonych dotacji we wszystkich Gminach, w których zidentyfikowano to zagadnienie, średnia niedopłata na jedną gminę zamyka się kwotą 820.973 zł co przekłada się na ok. 117.000 zł za każdy rok objęty badaniem.

W przypadku 11 województw średnia niedopłata na jedną gminę za 7 lat nie przekracza jednego miliona złotych. Tylko w 5 województwach zaniżenia były tak istotne, że średnia na jedną gminę w województwie przekroczyła 1 mln zł, w tym w 2 przekroczyła 2 mln zł.

Wysokość zaniżonych dotacji w skali kraju

W niektórych dostępnych w mediach przekazach pojawia się teza, że kwota zaniżonych dotacji w skali całej Polski wynosi 17 miliardów złotych. Na podstawie szacunku opracowanego w oparciu o dostępne dane, suma potencjalnych niedopłat za lata 2010-2016, oscyluje w granicach 726 milionów zł, co stanowi zaledwie 4,3% kwoty pojawiającej się w przekazach medialnych.

Uwzględniając natomiast szacowaną, minimalną wysokość roszczeń, które zgodnie z przeprowadzonym oszacowaniem, faktycznie są lub były przedmiotem sporu pomiędzy osobami prowadzącymi przedszkola a gminami i wynoszą jedynie ok. 105 mln zł, wartość ta jest jeszcze niższa, bo stanowi zaledwie 0,62% tej kwoty.

Uwzględniając natomiast szacowaną, minimalną wysokość roszczeń, które zgodnie z przeprowadzonym oszacowaniem, faktycznie są lub były przedmiotem sporu pomiędzy osobami prowadzącymi przedszkola a gminami i wynoszą jedynie ok. 105 mln zł, wartość ta jest jeszcze niższa, bo stanowi zaledwie 0,62% tej kwoty.

Kwoty te naturalnie cechuje pewna istotność, jednak warto wskazać, że średnia, roczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej, przekazanej wszystkim gminom za lata 2010-2016 wynosiła ok. 30,33 miliardy złotych, co przekłada się średnio na kwotę 12,25 mln zł przypadającą rocznie na każdą gminę.

Oszacowana suma niedopłat (726 mln zł) stanowi zaledwie 2,4% wysokości średniej, rocznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej, natomiast minimalna wartość roszczeń, które faktycznie są lub mogą być przedmiotem sporu pomiędzy osobami prowadzącymi przedszkola a gminami (dalej: „faktyczne roszczenia”) wynosi jedynie 0,35% (105 mln zł).

Kwotę zaniżonych dotacji w znacznym stopniu zawyżają 4 konkretne województwa: warmińsko- mazurskie, wielkopolskie, pomorskie oraz mazowieckie z miastem Warszawa. Cztery województwa spośród 16-tu mają na swoim obszarze 64% wszystkich niedopłat w kraju, podczas gdy pozostałe 12 województw zaledwie 36%.

W związku z powyższym, nie znajduje tutaj potwierdzenia teza o istotnym problemie dla wszystkich gmin stanowiących samorząd gminny w Polsce. Znaczącą większość kwoty potencjalnego zadłużenia (64%), generuje bowiem ¼ województw.

Sam fakt istnienia niedopłat w ustalonej wysokości, nie może być również identyfikowany z wystąpieniem faktycznego problemu dla gminy, na obszarze której wystąpiła niedopłata. Ustalona została bowiem tylko wysokość należności potencjalnej, która nie musiała i nie musi przekształcić się w aktualne lub ukończone spory i wiązać się z obowiązkiem zapłaty dla gmin.

Oszacowanie wysokości roszczeń podmiotów prowadzących przedszkola, które faktycznie ubiegają się lub będą ubiegać się o wyrównanie szkód powstałych z tytułu zniżonych dotacji może zostać dokonana w oparciu o odrębne przesłanki.

Perspektywa na przekształcenie potencjalnej wysokości należności z tytułu niewypłaconych dotacji w spór sądowy lub obowiązek zapłaty przez gminy (czynniki korygujące in minus). Podana kwota 726 mln zł stanowi szacunkową wartość niedopłat zaistniałych w latach 2010-2016, które mogą stać się przedmiotem sporu, są obecnie w toku sporu lub spór taki został zakończony wyrokiem sądowym bądź ugodą sądową. Nie została natomiast wyodrębniona ta część tej kwoty, która objęta byłaby już zakończonym postępowaniem sądowym lub polubownym. Ustalenie tej części kwoty, wymagałoby osobnych badań.

Nie jest również znana precyzyjnie, część tego potencjału, która obecnie jest przedmiotem sporu przedsądowego lub sądowego pomiędzy gminami i podmiotami prowadzącymi przedszkola.

Kolejnym czynnikiem korygującym in minus, realną wysokość ustalonego potencjału roszczeń jest przedawnienie. Roszczenia placówek w stosunku do gmin ulegają przedawnieniu w okresie 10 lat od zaistnienia sytuacji, w której doszło do niedopłaty (obecnie okres ten został skrócony do 6 lat).

Prowadzący przedszkola, którzy nie podjęli dotychczas działań przerywających bieg przedawnienia, doprowadzili do utraty możliwości ich dochodzenia za rok 2010. W roku bieżącym (2022) przedawnieniu ulegnie kolejny rok niedopłat i tak rok do roku.

Wreszcie czynnikiem istotnym jest również wiedza osób prowadzących przedszkola o istnieniu takich należności i praktyczna niemożliwość ich ustalenia lub wyliczenia bez specjalistycznego wsparcia. Jak również, ich motywacja do podjęcia takich działań, mimo posiadanej wiedzy.

W badaniach przeprowadzonych na zlecenie AUXILIA PRAWO OŚWIATOWE w listopadzie 2020 r. zadano osobom prowadzącym niepubliczne przedszkola między innymi następujące 2 pytania:

1. Czy wie Pan/i, że można starać się o zwrot dotacji zaniżonej przez Jednostkę Samorządu Terytorialnego?
2. Czy kiedykolwiek starał/a się Pan/i o zwrot zaniżonych dotacji?

Rezultat był taki, że ustalono, iż ponad ¼ zapytanych osób (26%) nie zdaje sobie sprawy z tego, że może starać się o zapłatę w związku z zaniżeniem dotacji.

Z kolei na pytanie o to, czy dana osoba starała się o zwrot zaniżonych dotacji, aż 84,7% zapytanych właścicieli odpowiedziało, że NIE.

Zestawiając szacowaną kwotę niedopłat z danymi dotyczącymi szacowanej liczby organów prowadzących przedszkola niepubliczne, które podjęły działania zmierzające do uzyskania od gminy zapłaty różnicy między dotacją należną a wypłaconą, kwota ta jest wyraźnie niższa:

Wynik powyższego badania, pozwala wyprowadzić wniosek, o istnieniu niskiej motywacji osób prowadzących przedszkola do wchodzenia w spory z gminami. Stosunek osób posiadających wiedzę o możliwości dochodzenia roszczeń, do osób, które miały motywację do realizacji swoich praw jest zaskakująco niski. Można zatem postawić tezę, że zasadnicza część roszczeń dotyczących roku 2010 uległa przedawnieniu w 2020r.

Niebagatelny jest również fakt, istnienia dużego odsetka (ok 26%) osób prowadzących przedszkola, które nie dysponują wiedzą o istnieniu należności i możliwości ich dochodzenia.

Okoliczności te wskazują na fakt, że prawdopodobieństwo skierowania do sądu całości roszczeń ustalonych w tym badaniu jako faktyczny potencjał, pomniejszony o nieustaloną wartość kwot objętych sporami już zakończonymi i należnościami przedawnionymi na dzień jego ustalenia jest bliskie zeru.

Biorąc zatem pod uwagę powyższe badania, a także okres przedawnienia roszczeń mogących stać się przedmiotem ewentualnych lub toczących się obecnie sporów można ocenić, że sporami zostanie lub została objęta istotnie mniejsza część tej kwoty. Do tej pory, szacunkowo, ze swojego uprawnienia skorzystało jedynie 15% osób posiadających należności, spośród 74%, które w ogóle o nich wiedzą. Nie ulega zatem wątpliwości, ze wskazanych powyżej przyczyn, że kwota która przekształci się w realnie dochodzone należności będzie istotnie mniejsza niż ustalony potencjał i w żadnym wypadku nie może być z nim wprost identyfikowana.

Najważniejsze wnioski

1. Problem niedopłat w ocenie twórców raportu opartej o przeprowadzone badania, nie jest istotnym problemem samorządu gminnego w Polsce. Dotyczy w różnym stopniu jedynie około 29,6% gmin, z czego kluczowa część należności (64%) koncentruje się w 4 województwach.
2. Ustalona w wynika badania suma wszystkich potencjalnych niedopłat powstałych w Polsce w latach 2010-2016 wynosi ok. 726 milionów złotych. Zatem jest to zaległość stanowiąca zaledwie równowartość około 4,3% rzekomej kwoty 17 miliardów złotych podawanej w przekazach medialnych. Natomiast szacowana, minimalna wysokość faktycznych roszczeń w sporze pomiędzy przedszkolami niepublicznymi a gminami wynosi jedynie ok. 105 mln zł, co stanowi zaledwie 0,62% tej kwoty.
3. Istnienie zjawiska istotnych roszczeń, w skali pojedynczej gminy, dotyczy zaledwie kilkunastu gmin, które faktycznie spotkały się lub mogą się spotkać z żądaniem zapłaty znacznych kwot z tytułu niewypłaconych w należytej wysokości dotacji.
4. Część z nich problem już rozwiązała samodzielnie korzystając z dostępnych instrumentów polubownego załatwiania sporów albo problem został rozstrzygnięty prawomocnym orzeczeniem sądu. Część nadal zaangażowana jest w spory sądowe lub rozmowy ugodowe. Dla oceny wagi problemu istotny jest również fakt, że samo zaistnienie sporu sądowego, nie rodzi automatycznie problemu finansowego dla gminy.
5. Wydaje się natomiast, że zjawisko to stanowi istotny problem dla osób prowadzących przedszkola, które przez wiele lat ponosiły straty finansowe i nakłady z własnego majątku na niedofinansowane przez gminy, wbrew obowiązkowi prawnemu, placówki.
6. Wyliczone zgodnie z przepisami, jako niezbędne do prowadzenia przedszkoli niepublicznych środki w kwocie ok. 726 milionów złotych w okresie lat 2010-2016, nie zasiliły tych placówek i pozostały w budżetach odpowiedzialnych za to gmin. Szczególnie warte zbadania są skutki tego zjawiska w 4 województwach z największą sumą niedopłat i gminach z największymi niedopłatami. Jest to tym bardziej istotne, że przedszkola niepubliczne są istotnym elementem systemu oświaty w Polsce i realizują znaczną część publicznych zadań edukacyjnych i opiekuńczo – wychowawczych. Natomiast ich kondycja finansowa przekłada się istotnie na możliwość zaspokajania ważnej potrzeby społecznej.