System kontroli przedsiębiorców wymaga zmian

Przeczytaj także: Kontrola PIP w firmie. Co warto wiedzieć?

Ponad 40 różnych podmiotów, które mogą skontrolować polskiego przedsiębiorcę, to wynik dość pokaźny. Problemem nie jest jednak sama liczba.

- Najbardziej problematyczny jest niejasny zakres kompetencji tych instytucji - twierdzi Katarzyna Niemyjska, dyrektor Departamentu Prawa i Legislacji ZPP. - Mamy pięć podmiotów zajmujących się kontrolą szeroko pojętych produktów spożywczych i żywności, których zakres zadań pokrywa się. Jednocześnie, w większości systemów, tym fragmentem rynku zajmuje się jedna, góra dwie instytucje. To nie jest nasz wydumany zarzut, ponieważ dokładnie na tę kwestię zwrócili uwagę analitycy i eksperci Banku Światowego.

To, o czym mówi raport ZPP, nie jest właściwie żadnym novum. W opracowaniu powołano się bowiem na jeden z zapisów posiedzenia sejmowej Komisji Gospodarki z 2002 roku, której uczestnicy dyskutowali nad możliwymi sposobami zredukowania liczby instytucji kontrolujących polskie firmy. Jak się okazuje 16 lat nie wystarczyło, aby sytuacja uległa poprawie.

W raporcie krytyce poddano również przepisy w zakresie procedur towarzyszących kontroli przedsiębiorców. Jego autorzy dowodzą, że przepisy ustawy Prawo przedsiębiorców, stanowiącej element Konstytucji dla Biznesu, to w zasadzie kopia obowiązującej wcześniej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Tym samym, mimo że na pierwszy rzut oka przedsiębiorcy przysługuje szereg praw, a choćby sam czas trwania kontroli jest ograniczony, liczba wyjątków od zasad powoduje, że ochrona wynikająca z przepisów ma charakter iluzoryczny.

- W ustawie jest zapisany maksymalny czas trwania kontroli u przedsiębiorcy - zaznacza Cezary Kaźmierczak, prezes ZPP. - Pewnie wiele osób zastanawia się, dlaczego w praktyce wygląda to tak, że organ kontroluje firmę w zasadzie tak długo, jak mu się podoba. Spieszymy z odpowiedzią: w ustawie jest tyle wyjątków, że wpisane w nią terminy nie mają faktycznego znaczenia.

Mając na uwadze powyższe informacje i dane przytoczone w raporcie - zgodnie z badaniami przeprowadzonymi na zlecenie ZPP, niemal 25% polskich przedsiębiorców z sektora MSP uważa kontrole za jedną z największych barier prowadzenia biznesu w naszym kraju.

O tym, jak dokuczliwy może być niedoskonały system kontroli firm, świadczą konkretne przykłady przytoczone w raporcie, odnoszące się do instytucji takich, jak inspektorat farmaceutyczny, inspekcja sanitarna, czy nadzór budowlany.

Poza krytyczną analizą, w raporcie zaproponowano szereg konkretnych rozwiązań. Zdaniem ZPP, instytucji kontrolujących firmy powinno być zdecydowanie mniej. Można to osiągnąć na dwa sposoby. Z jednej strony, należy dokonać przeglądu zakresu zadań poszczególnych instytucji i interweniować tam, gdzie się one pokrywają, łącząc podmioty zajmujące się tymi samymi fragmentami rynku w jeden. Ewentualnie przeformułowując zakres ich kompetencji tak, by podziały i różnice pomiędzy nimi były wyraźne. Z drugiej zaś, tam gdzie jest to możliwe, należy zastąpić system państwowych kontroli, rozwiązaniami rynkowymi, takimi jak obowiązkowe ubezpieczenie OC dla przedsiębiorców. Przepisy regulujące przeprowadzanie kontroli w firmach powinny mieć rzeczywistą funkcję gwarancyjną dla przedsiębiorców, a szczegółowe regulacje odnoszące się do zakresu uprawnień inspektorów powinny w maksymalnym możliwym zakresie ograniczać ich uznaniowość.

- Uważamy, że przeprowadzenie tych działań jest konieczne, żeby jakoś uporządkować to państwo w państwie, które stworzono w ramach niektórych instytucji kontrolnych - twierdzi Cezary Kaźmierczak. - W innych zaś, winne absurdów są niedoskonałe przepisy. Trzeba zaznaczyć, że nie wymyślamy koła na nowo, nasze postulaty są spójne z kierunkowymi rekomendacjami ekspertów OECD.

PROPOZYCJE ZMIANY SYSTEMU

Wziąwszy pod uwagę przytoczone wyżej przykłady i dane, nie ulega wątpliwości, że system kontrolowania przedsiębiorców w Polsce należy gruntownie zmienić i to na kilku poziomach. Wydaje się, że w przypadku niektórych instytucji i organów mamy do czynienia ze zbudowaniem swoistego państwa w państwie – w warunkach nieszczelnych i niejednoznacznych regulacji, nieprecyzyjnie określonych zadań i uprawnień, dublujących się kompetencji i rozproszonej odpowiedzialności, wyjęte są one w zasadzie spod jakiejkolwiek kontroli, skutecznie tworząc silną tkankę utrudniającą dynamiczny rozwój polskich przedsiębiorstw.

Główne bolączki polskiego systemu możemy podzielić na cztery podstawowe kategorie:

• nieprecyzyjne przepisy prawne opisujące obowiązki przedsiębiorców (w wyniku czego występują wątpliwości interpretacyjne, skutkujące w wielu przypadkach przedłużającymi się kontrolami, których efektem są sankcje dla przedsiębiorcy),
• niewystarczający poziom zabezpieczenia praw kontrolowanych przedsiębiorców (regulacje w Prawie przedsiębiorców),
• zbyt rozbudowany system instytucjonalny, mnogość różnego rodzaju inspekcji dublujących swoje zadania,
• nad miarę szeroki zakres uznaniowości urzędników.

Każdy z tych problemów należy potraktować całkowicie osobno i zastanowić się nad potencjalnymi sposobami jego rozwiązania.

W przypadku punktów odnoszących się bezpośrednio do przepisów prawa (tj. 1, 2 i 4) można uznać, że problem może zostać częściowo złagodzony w momencie, w którym całkowicie realizowane będą przepisy Prawa przedsiębiorców odnoszące się do zasad ogólnych. Są one generalnie dla przedsiębiorców korzystne, dlatego też jeśli udałoby się przełożyć je na praktykę funkcjonowania wszystkich urzędów, moglibyśmy mówić o znacznej poprawie w tym zakresie. Niezależnie jednak od tego (bo nie jesteśmy w stanie stwierdzić nawet, czy taki proces nastąpi), zmiany w przepisach wydają się być nieuniknione.

Jeśli chodzi o punkt pierwszy, kluczową rekomendacją musi być zachowywanie standardów przyzwoitej regulacji, poprzez spełnianie kryterium określoności i precyzyjności przepisów prawnych opisujących obowiązki przedsiębiorców. Oczywiście, w systemie znajdują się pewne wytrychy, sprowadzające się do tego, że organ administracji publicznej nie może wymagać od przedsiębiorcy niczego ponad to, co wynika wprost z przepisów prawa, a wszelkie wątpliwości co do treści przepisów prawnych należy rozstrzygać na korzyść przedsiębiorcy. Nie chroni to jednak przedsiębiorcy przed legislacją niejednoznaczną, umożliwiającą różne – w tym te najbardziej skrajne – możliwości wykładni. Tym samym zatem, powtarzamy postulat niejednokrotnie już podnoszony i apelujemy o tworzenie prawa prostego, przejrzystego i jednoznacznego, tak by ograniczyć możliwości swobodnej jego interpretacji przez urzędy.

W zakresie punktu drugiego, zasadne wydaje się być znaczne poszerzenie zakresu ochrony przedsiębiorców, wynikającej z ogólnych regulacji odnoszących się do kontroli, choćby poprzez wprowadzenie realnych mechanizmów ograniczenia czasu trwania kontroli czy też nowelizację przepisu uniemożliwiającego wykorzystywanie dowodu uzyskanego w toku postępowania przeprowadzonego z naruszeniem przepisów, na potrzeby m.in. postępowania karnego czy karno-skarbowego. Jeśli chodzi o czas trwania kontroli, z pewnością należy zapewnić instytucjom kontrolującym możliwość każdorazowego dogłębnego zbadania sprawy, jednak nie możemy tworzyć w ramach tak poważnego aktu prawnego, jakim jest Prawo przedsiębiorców, instytucji iluzorycznych, tj. stwarzać wrażenia, że czas kontroli przedsiębiorcy jest ściśle ograniczony do podanych terminów, podczas gdy w praktyce bywa przedłużany przez różnego rodzaju organy na kolejne miesiące, bez racjonalnego powodu. Uznajemy zatem za stosowne wszczęcie prac legislacyjnych odnoszących się do ogólnych uregulowań dotyczących kontroli przedsiębiorców – dobrym wzorcem jest tutaj proces tworzenia ustawy o przeciwdziałaniu zatorów płatniczych, w przypadku którego Ministerstwo Przedsiębiorczości i Technologii zebrało - w postaci Białej Księgi - dobre praktyki różnych państw członkowskich Unii Europejskiej, przeprowadziło szerokie prekonsultacje z środowiskiem przedsiębiorców, a następnie po zapoznaniu się z propozycjami i pomysłami, stworzyło i przekazało do konsultacji społecznych gotowy projekt ustawy. Wydaje się, że taką ścieżkę można byłoby z sukcesem powtórzyć w przypadku przepisów odnoszących się do kontroli przedsiębiorców, a tematyka wywoła nie mniejsze zainteresowanie interesariuszy po stronie społecznej.

Rekomendacja odnosząca się do punktu trzeciego jest oczywista – należy dokonać gruntownego przeglądu instytucji kontrolujących przedsiębiorców i zakresu ich zadań, a następnie, wszędzie tam gdzie jest to możliwe, połączyć rozproszone podmioty w jednostki zajmujące się w sposób kompleksowy określonymi zagadnieniami. Sztandarowym i pilotażowym przykładem mogłoby być w tym przypadku zredukowanie liczby inspekcji odnoszących się do żywności – z aktualnych pięciu można byłoby z powodzeniem stworzyć jednego gospodarza całości tematu. Po dokonaniu tego rodzaju zmian strukturalnych, należałoby każdej z pozostałych w systemie jednostek przydzielić jasny zakres zadań, w celu uzyskania pewności, że nie pokrywają się one na żadnej płaszczyźnie. W ten sposób, ustawodawca stworzyłby jasny, logiczny i spójny system inspekcji przedsiębiorców w Polsce.

W zakresie punktu czwartego, rekomendujemy wprowadzenie do poszczególnych aktów normatywnych regulujących określone instytucje kontrolne, mechanizmów w jasny sposób ograniczających zakres władzy dyskrecjonalnej inspektorów. Kontrole i wszelkiego rodzaju rozstrzygnięcia powinny odbywać się w sposób maksymalnie zobiektywizowany i jednakowy dla wszystkich – w tej chwili mamy do czynienia z sytuacją, w której urzędy w różnych miastach stosują jednakowe przepisy w bardzo różny sposób. Należy z tym skończyć.

Ostatecznie, niezależnie od powyższych działań, należy zastanowić się, czy absolutnie wszędzie tam, gdzie w tej chwili istnieją dedykowane inspekcje i urzędy kontrolujące, jest to nam absolutnie potrzebne – z punktu widzenia bezpieczeństwa obrotu, dobra konsumentów, etc. Wydaje się, że w przynajmniej części przypadków - tj. tam gdzie nie mamy do czynienia z potencjalnym masowym zagrożeniem życia - interesy konsumentów można byłoby skutecznie zabezpieczyć za pomocą wprowadzenia obowiązkowych ubezpieczeń od odpowiedzialności cywilnej dla przedsiębiorców. Jeżeli wychodzimy z założenia, że potrzebujemy państwa ograniczonego, jeśli chodzi o wielkość struktur, ale sprawnego tam, gdzie jest to niezbędne, proponowane rozwiązanie wydaje się być zasadne.

Warto zaznaczyć, że powyższe rekomendacje są całkowicie zgodne z postulatami wypracowanymi przez ekspertów OECD. Wśród dwunastu skonstruowanych przez nich punktów, skupiających w sobie zasady najlepszych praktyk dla kontroli działalności gospodarczej, możemy znaleźć następujące:

• kontrole i ich wyniki powinny być oparte na mierzalnych dowodach i informacjach,
• egzekwowanie przestrzegania zasad powinno być pozostawione siłom rynkowym, sektorowi prywatnemu i społeczeństwu obywatelskiemu wszędzie tam, gdzie jest to możliwe: kontrole nie mogą odbywać się wszędzie i dotyczyć wszystkiego, są różne sposoby osiągania celów wyznaczonych przez konkretne regulacje,
• instytucje kontrole powinny być konsolidowane i działać w sposób skoordynowany, im mniej dublowanych kompetencji, tym lepsze wykorzystanie zasobów publicznych i tym większa efektywność, a mniejsza uciążliwość dla przedsiębiorców,
• prawodawca powinien stworzyć spójne przepisy dotyczące kontroli, w których prawa i obowiązki zarówno inspektorów, jak i przedsiębiorców będą jasno wyartykułowane.