Zamówienia publiczne: dlaczego polskie firmy rezygnują z udziału w przetargach?

Przeczytaj także: Przetargi - raport IV 2019

Rynek zamówień publicznych w Polsce jest duży, ale niekonkurencyjny

W 2024 r. całkowita wartość polskiego rynku zamówień publicznych wyniosła 587 mld PLN. 56 proc. tego rynku stanowią zamówienia krajowe oraz zamówienia unijne. Pozostałą część stanowią zamówienia podprogowe i pozostałe zamówienia, które są wyłączone z obowiązku stosowania Prawa Zamówień Publicznych.
Na tle pozostałych państw UE jest to relatywnie duży rynek, choć w największych gospodarkach Europy Zachodniej i Północnej jego udział w PKB bywa wyższy. W 2024 r. całkowita wartość zamówień publicznych w Polsce w relacji do PKB wyniosła 13,9 proc. To wartość tylko nieznacznie niższa niż średnia dla europejskich państw członkowskich OECD (15 proc.).

Jednocześnie polski rynek zamówień publicznych odznacza się niską konkurencyjnością na tle państw UE, czego oznaką jest znaczny odsetek postępowań, w których została złożona tylko jedna oferta. W segmencie zamówień unijnych w 2024 r. wyniósł on 56 proc. rozstrzygniętych przetargów, co było wynikiem najwyższym w Unii Europejskiej. Odsetek przetargów z jedną ofertą jest niższy w przypadku zamówień krajowych - w 2024 r. było ich 35 proc.

Problemem zamówień publicznych jest niska konkurencyjność. Wyniki badań wskazują, że im większa liczba oferentów uczestniczy w postępowaniu przetargowym, tym lepszy stosunek jakości do ceny dla zamawiających publicznych. Analiza europejskich zamówień publikowanych na platformie TED w latach 2009-2014 wskazuje, że zamówienia z jedną ofertą były przeciętnie o 9,6 proc. droższe niż zamówienia z więcej niż jedną ofertą.

Najczęstszymi przyczynami niskiej konkurencyjności na rynku zamówień publicznych są zbyt restrykcyjne kryteria i wymagania techniczne dotyczące przedmiotu zamówienia określone w przetargach, długie i skomplikowane procedury przetargowe oraz rosnąca koncentracja rynkowa, czyli sytuacja, w której w danej branży konkuruje ograniczona liczba firm – wskazuje dr Paula Kukołowicz, kierowniczka Zespołu Analiz Społecznych w PIE.

Zagraniczne firmy często wygrywają duże i specjalistyczne przetargi

Zagraniczne podmioty mogą realizować transgraniczne zamówienia publiczne na dwa sposoby – składając oferty w innym kraju niż są zarejestrowane lub realizując pośrednie zamówienia transgraniczne, wygrywając zamówienia poprzez swoje filie lub spółki zależne w innych krajach.

Skala obecności firm zagranicznych na polskim rynku zamówień publicznych zależy od segmentu rynku i stopnia udziału w realizacji postępowania. Skala bezpośrednich zamówień transgranicznych w segmencie zamówień krajowych jest marginalna - jedynie 0,4 proc. z nich przyznano w latach 2021-2025 firmom zarejestrowanym w innym kraju niż Polska.

Znacznie większy jest pośredni udział firm zagranicznych w realizacji krajowych zamówień publicznych. Odsetek przedsiębiorstw zarejestrowanych poza Polska, które realizowały zamówienia publiczne w Polsce w latach 2021-2025, wyniósł 7,3 proc. Oznacza to, że w tym okresie 7,7 proc. wszystkich kontraktów na rynku zamówień krajowych zrealizowały firmy zagraniczne.

Wykonawcy zagraniczni odpowiadali zwłaszcza za wysoki odsetek zamówień krajowych na technologie i usługi specjalistyczne, a przeciętna wartość realizowanych przez nich kontraktów była wyższa o ponad ¼ niż w przypadku wykonawców krajowych. Firmy zagraniczne od początku 2021 r. do końca III kwartału 2025 r. podpisały 19 proc. wszystkich takich kontraktów, przy 7,7 proc. udziału w ogólnej liczbie podpisanych umów na rynku krajowym.

Oznacza to wyraźnie większą obecność wykonawców spoza Polski zarówno pod względem liczby, jak i przeciętnej wartości kontraktów.

Wśród wszystkich kategorii zamówień poniżej progów unijnych wykonawcy zagraniczni osiągali największy udział w kontraktach dotyczących usług finansowych, produktów chemicznych oraz urządzeń medycznych i farmaceutyków. W każdej z tych kategorii firmy zagraniczne w analizowanym okresie podpisały ponad 20 proc. wszystkich umów,
a w przypadku usług finansowych i ubezpieczeniowych odsetek ten wynosił 36 proc.

Ponadto w innych kategoriach zamówień specjalistycznych, wymagających zaawansowanego zaplecza technicznego lub organizacyjnego, udział wykonawców zagranicznych również przekraczał 10 proc. Dotyczyło to m.in. sprzętu laboratoryjnego, usług informatycznych oraz maszyn przemysłowych.

Jednocześnie według danych Komisji Europejskiej dla lat 2016-2019, zagraniczne podmioty odpowiadały za realizację 26,9 proc. polskich zamówień przekraczających progi unijne. To oznacza, że firmy zagraniczne mają względnie niewielki udział w realizacji zamówień publicznych o niższej wartości (tj. poniżej progów unijnych) oraz znacznie większy udział w realizacji zamówień o wyższej wartości.

Przyczyny niskiego udziału polskich firm w rynku zamówień publicznych

Zdecydowana większość polskich przedsiębiorstw jest nieaktywna na rynku zamówień publicznych. Z przeprowadzonego przez PIE badania wynika, że 72 proc. firm przemysłowo-usługowych z sektora prywatnego zarówno nie złożyło ani jednej oferty w 2025 r. oraz we wcześniejszych latach, jak i nie rozważało nawet takiego działania. W 2025 r. co najmniej jedną ofertę złożyło tylko 13 proc. firm produkcyjno-usługowych z sektora prywatnego.

Przedsiębiorstwa, które już są aktywne na rynku zamówień publicznych, charakteryzują się z kolei wysokim poziomem specjalizacji i składają dużo ofert. W 2025 r. 60 proc. firm aktywnych na rynku zamówień publicznych złożyło od dwóch do dziesięciu ofert. To oznacza, że aktywność w zamówieniach publicznych jest silnie skoncentrowana w wąskiej grupie firm, a rynek ma ograniczoną otwartość i nisko potencjał rozszerzania bazy wykonawców.

Główną przyczyną braku aktywności na rynku zamówień publicznych jest wystarczający popyt na rynku prywatnym, co w badaniu PIE przyznało 44 proc. firm. Poza czynnikiem rynkowym są też bariery informacyjne (38 proc. firm wskazało, że nie posiada odpowiedniego rozeznania rynku i ma trudność ze zdobyciem informacji o zamówieniach, o które mogłoby się ubiegać) oraz kompetencyjne – co trzecia firma wskazuje na niedopasowanie jej profilu do potrzeb zamawiających.

Ponadto znaczny odsetek przedsiębiorstw wskazał na bariery związane ze skomplikowanym procesem ofertowania (23 proc.) oraz z brakiem znajomości procedur (21 proc.).

Udział krajowych firm w rynku zamówień publicznych w Polsce jest ograniczony i silnie zróżnicowany między grupami przedsiębiorstw. Zdecydowana większość firm pozostaje nieaktywna. Najważniejsze bariery mają charakter popytowy, informacyjny, kompetencyjny i zasobowy, przy czym segmentacja pokazuje, że część przedsiębiorstw mogłaby wejść na rynek, gdyby ograniczono bariery związane z dostępem do informacji, złożonością procedur i kosztem przygotowania oferty.

W tym sensie zwiększenie konkurencyjności rynku zamówień publicznych wymaga nie tylko poszerzania bazy wykonawców, ale też upraszczania i lepszego dopasowania mechanizmów udziału do potencjału firm, zwłaszcza z sektora MŚP – wskazuje Cezary Przybył, doradca w zespole Analiz Procesów Społecznych w PIE.